Ainutlaatuinen työeläkejärjestelmä – yksityistä vai julkista sektoria | Tieto & Trendit

Uusin numero

1/2017
Tieto&trendit
Arkisto
Tieto & Trendit
Tieto&trendit 5/2016 13.12.2016 Paula Koistinen-Jokiniemi

Ainutlaatuinen työeläkejärjestelmä – yksityistä vai julkista sektoria

Eläkeasiat ovat pitäneet pintansa otsikoissa. Eläkeuudistus astuu pian voimaan, eläke­järjestelmän sukupolvi­vaikutukset kuumentavat tunteita, "Lex Lindström" saattaa päästää vanhemmat pitkäaikais­työttömät eläkkeelle, vertailuissa tulee mairittelevia tuloksia – ja tilastoinnissakin tapahtuu uudistumista.

Työeläkejärjestelmämme on monin tavoin kansainvälisesti ainutlaatuinen. Niinpä sen yksiselitteinen kuvaaminen tilastoissa ei ole helppoa. Kansantalouden tilinpidon ja monien siihen perustuvien talouden tunnuslukujen kannalta on ratkaisevaa, luokitellaanko järjestelmä yksityiseen vai julkiseen sektoriin.

Työeläkkeet osa peruseläketurvaa

Suomalainen eläkejärjestelmä koostuu kahdesta ’pakollisesta’ pilarista: kansaneläkkeistä, joita voidaan maksaa edunsaajille työurasta riippumatta, sekä pakollisista ansio­eläkkeistä, joiden piiriin kuuluvat kaikki palkansaajat ja yrittäjät.

Vapaaehtoisella eläke­vakuuttamisella on ollut toistaiseksi vähäinen merkitys, mitä selittävät pakollisten ansio­eläkkeiden suhteellisen korkea korvaustaso, eläkekaton puuttuminen sekä työeläke­järjestelmän kattavuus.

Sosiaalivakuutuksen piiriin kuuluvia eläkkeitä maksettiin Suomessa 29 miljardia euroa vuonna 2015 eli lähes 14 prosenttia suhteessa bkt:hen. Eläkkeet ovat yksi suurimmista Suomen julkisen talouden menoeristä. Maksetuista eläkkeistä lähes 90 prosenttia oli lakisääteisiä ansio­eläkkeitä ja vajaa kymmenys kansan­eläkkeitä tai takuu­eläkkeitä. Yksityisen sektorin pakollisia työeläkkeitä oli yli puolet kaikista eläkkeistä ja julkisen sektorin työntekijöiden ansioeläkkeitä noin kolmannes. (Kuvio 1.)

Kuvio 1. Sosiaalivakuutuksen piirissä maksetut eläkkeet 2015, miljardia euroa

Kuvio 1. Sosiaalivakuutuksen piirissä maksetut eläkkeet 2015, miljardia euroa Lähde: Tilastokeskus, kansantalouden tilinpito

Lähde: Tilastokeskus, kansantalouden tilinpito

Muun eläketurvan osuus oli alle neljä prosenttia. Se sisältää lähinnä pakolliset ryhmäeläkkeet ja työnantajan ottamat vapaaehtoiset lisäeläkkeet.

Kansaneläke ja ansioeläke sovitetaan yhteen siten, että työeläkkeen osuuden kasvaessa kansaneläke pienenee, ja kun työeläke ylittää tietyn rajan, kansaneläkettä ei makseta lainkaan. Lakisääteiset työeläkkeet ovatkin kansaneläke­vakuutuksen ohella olennainen osa suomalaisten peruseläke­turvaa.

On harvinaista, että riittävä eläke – tietenkin edellyttäen, että takana on riittävän pitkä työura – tarjotaan yhdestä järjestelmästä. Monessa maassa eläkeajan toimeentulo saadaan monesta lähteestä, kuten perheeltä, työstä tai säästöistä. Usein peruseläkettä täydentävät ammatti­liittojen ja työnantajien keskenään sopimat, vain oman alan työntekijöille tarkoitetut lisäeläke­järjestelmät.

Rahastot järjestelmän puskureina

Työeläkkeet rahoitetaan pääosin lakisääteisillä eläkemaksuilla, joita kerätään palkan sivukuluina sekä työnantajilta että palkansaajilta ja yrittäjiltä. Pieni osa eläkkeistä rahoitetaan eläkevarojen sijoitus­tuotoilla. Lisäksi valtio rahoittaa muun muassa yrittäjä­eläkkeitä ja Työttömyys­vakuutus­rahasto osallistuu työeläkkeiden kustannuksiin omalla maksu­osuudellaan.

Työeläkemaksut määräytyvät sen mukaan, mitä kunakin vuonna tarvitaan eläkkeiden maksuun, ja eläkemaksu­prosentteja onkin viime vuosina korotettu. Osa yksityisaloilla perittävästä eläkemaksusta rahastoidaan tulevien vuosien eläkkeiden maksamiseksi eli järjestelmä on osittain rahastoiva. Myös kuntien ja valtion eläke­järjestelmissä on vastaavat puskuri­rahastot.

Työeläkerahastojen markkina-arvo oli vuoden 2015 lopussa 181 miljardia euroa eli 86 prosenttia suhteessa bkt:hen. Siitä valtion ja kuntien eläke­rahastojen osuus oli noin kolmannes.

Eläkkeensaajan tulevan ansioeläkkeen määrä ei riipu maksettavista eläkemaksuista tai niiden sijoitustuotoista, koska järjestelmä on etuus­perusteinen. Eläkkeen (etuuden) suuruus on sovittu etukäteen eli eläke perustuu ansaittuun palkkaan ja yrittäjillä työtuloon.

Yksityiset eläkelaitokset julkisen järjestelmän alihankkijana

Työeläkelainsäädäntö koostuu yksityisalojen eläkelaeista sekä kuntien, valtion ja kirkon eläkelaeista. Erillisistä laeista huolimatta yksityisten ja julkisten alojen eläke­järjestelmien ehdot ovat nykyään hyvin lähellä toisiaan. Erityistä Suomen järjestelmässä on se, että kaikki työ on vakuutettu ja säännöt ovat kaikille samat.

Varsinainen suomalaisen eläkejärjestelmän erikoisuus on lakisääteisen järjestelmän hallinnon hajauttaminen. Tällä hetkellä yksityisalojen lakisääteisiä työeläkkeitä ja kertyneitä eläkevaroja hoitaa kuusi eläkeyhtiötä, useita eläke­säätiöitä ja eläke­kassoja sekä kaksi alakohtaista eläkelaitosta. Nämä myös kilpailevat markkinoilla asiakkaista.

Järjestely on kansainvälisesti ainutlaatuinen, sillä normaalisti tämän tyyppistä lakiin perustuvaa, kollektiivista järjestelmää hoitavat julkiset laitokset. Ainoastaan julkisten alojen työeläkkeiden hoitaminen on nykyään keskitetty Kevaan (entinen Kuntien eläkevakuutus), tosin valtion eläkkeiden rahoituksesta vastaa edelleen valtio ja valtion eläkevarojen sijoittamisesta Valtion Eläkerahasto.

Miksi työeläkelaitokset ovat julkisessa sektorissa?

Yksityiset työeläkelaitokset kuuluivat Suomen kansantalouden tilinpidossa ennen vuotta 1993 vakuutuslaitoksiin (yksityiseen sektoriin). Sen seurauksena jouduttiin laskemaan muun muassa kahta veroastetta: ’virallinen’ veroaste kuvasi julkisyhteisöjen verotuloja ilman pakollisia työeläke­maksuja ja ’kokonais­veroaste’ otti huomioon myös vakuutus­laitos­sektorille kirjatut työeläke­maksut.

Pakollisten työeläke­maksujen osuus kaikista veroista ja veroluonteisista maksuista on vuosien saatossa kasvanut: vuonna 2015 veroaste olisi ollut 10 prosentti­yksikköä alhaisempi ilman työeläke­maksuja (oli noin 44 % suhteessa bkt:hen, kuvio 2).

Kuvio 2. Veroaste 1975–2015*, suhde bkt:hen, %

Kuvio 2. Veroaste 1975–2015*, suhde bkt:hen, % Lähde: Tilastokeskus, verot ja veroluonteiset maksut *ennakkotieto

Lähde: Tilastokeskus, verot ja veroluonteiset maksut, *ennakkotieto

Silloinen tilinpito sisälsi myös virheen: kertyneet eläkerahastot kirjattiin kyllä vakuutus­sektorin (työeläkelaitosten) velkana, mutta sitä ei näytetty vastaavasti kotitalouksien rahoitus­saamisina kuten SNA:han perustuva tilinpidon tilijärjestelmä olisi periaatteessa edellyttänyt.

Tämä johtui siitä, ettei järjestelmän puskuriksi tarkoitettuja rahastoja voi rinnastaa kotitalouksien eläke­säästämiseen. Kirjaaminen kotitalouksien rahoitusvaroina olisi muuttanut oleellisesti kuvaa Suomen kotitalouksien rahoitus­varallisuudesta.

Tilastokeskus siirsi yksityiset työeläkelaitokset vakuutus­laitoksista sosiaaliturva­rahastoihin takautuvasti vuonna 1993 tehdyllä luokitus­päätöksellä. Päätöksen perusteluina olivat suomalaisen työeläke­järjestelmän ominaispiirteet – pakollisuus, kollektiivisuus ja julkisen vallan kontrolli –, ei siis järjestelmän muodollinen toimeenpano tai organisointi. Pyrkimyksenä oli myös parantaa tilinpidon lukujen, kuten veroasteen, kansainvälistä vertailtavuutta sekä korjata edellä kuvattu tilinpidon kirjausvirhe.

Päätös pohjautui tuolloin voimassa olleeseen YK:n tilinpitosuositukseen, SNA 68. Euroopan tilastovirasto Eurostat vahvisti Suomen tulkinnan oikeaksi vuonna 1997 tekemällään päätöksellä.

Nykyinen Suomen virallinen sektoriluokitus perustuu Euroopan kansantalouden tilinpidon (EKT 2010) käsikirjaan, jossa sosiaaliturva­rahastojen luokitus­perusteet ovat säilyneet perusteiltaan ennallaan. Tilastokeskuksen tulkinnan mukaan Suomen työeläke­järjestelmä on suhteellisen kiistattomasti osa kollektiivista sosiaaliturva­järjestelmää, joka kuuluu luokitella julkisyhteisöihin. Näin ollen vuonna 1993 tehtyä työeläkelaitosten luokituspäätöstä ei ole ollut tarvetta muuttaa.

Suomen järjestelmän erikoisuus on, että sosiaaliturvaksi rinnastettavaa järjestelmää hallinnoivat osin yksityiset laitokset. Voidaankin kysyä, onko järjestelmä oikeasti julkisen vallan kontrollissa? Tilastokeskuksen tekemä sektoriluokitus­päätös ei kuitenkaan ole yleispätevä kannanotto tähän kysymykseen, vaan kyse on tilinpito­säännöistä ja niiden tulkinnasta. Tilasto­luokituksessa raja on vedetty – ja on aina vedettävä – johonkin.

Tilinpidon kriteerit ja työeläkelaitosten sektoriluokitus

Tilinpidon kriteerit ja työeläkelaitosten sektoriluokitus

Sektoriluokitus ja tunnusluvut

Työeläkelaitosten tilastoluokitus vaikuttaa veroasteen ohella moniin julkisen talouden tunnus­lukuihin, joita käytetään EU:ssa hallinnollisina mittareina esimerkiksi vakaus- ja kasvu­sopimuksen mukaisessa julkisen talouden seurannassa. Tunnuslukujen tulkinta voi joissakin tapauksissa olla hankalaa – tai ainakin se vaatii paneutumista ja valistunutta käyttäjää.

Erityisesti kansainvälisissä vertailuissa pitää olla tarkkana. Eläkejärjestelmät ovat eri maissa varsin erilaisia, jolloin ne joudutaan luokittelemaan eri tavoin.

Esimerkiksi Suomessa ja Ruotsissa kollektiivinen sosiaaliturvaan rinnastettava työeläke­järjestelmä on osa julkista sektoria, kun taas esimerkiksi Hollannissa ja Britanniassa merkittävä osa työeläke­järjestelmistä on luokiteltu yksityiseen sektoriin. Toki julkisen talouden tunnuslukujen vertailtavuuteen vaikuttavat muutkin seikat kuin erot eläke­järjestelmissä.

Kansantalouden tilinpidon mukainen työeläkelaitossektorin ylijäämä oli 2,7 miljardia euroa eli 1,3 prosenttia suhteessa bkt:hen vuonna 2015. Vuosittainen ylijäämä on kohentanut EU-komissiolle raportoitavia julkis­yhteisöjen alijäämä­lukuja (kuvio 3). On kuitenkin muistettava, että työeläke­laitosten ylijäämät tai kertyneet eläkerahastot eivät ole julkisen talouden kannalta likvidejä varoja eli niitä ei voi käyttää muiden julkisten menojen kuin eläkkeiden maksuun.

Kuvio 3. Julkisyhteisöjen alijäämä/ylijäämä alasektoreittain 1994–2015*, miljardia euroa

 Kuvio 3. Julkisyhteisöjen alijäämä/ylijäämä alasektoreittain 1994–2015*, miljardia euroa Lähde: Tilastokeskus, julkisyhteisöjen alijäämä ja velka

Lähde: Tilastokeskus, julkisyhteisöjen alijäämä ja velka, *ennakkotieto

Työeläkelaitosten ylijäämästä huolimatta julkinen talous on ollut vuodesta 2008 lähtien alijäämäinen. Viime vuosina työeläke­laitosten ylijäämä on vuosittain trendinomaisesti pienentynyt, kun eläkemenot ovat kasvaneet enemmän kuin maksutulot ja eläkevarojen sijoitustuotot.

On hyvä huomioida, että sijoitus­tuottoihin ei kansantalouden tilinpidossa lueta sijoitusten arvonmuutoksia, jotka ovat huomattavasti kasvattaneet eläke­rahastoja.

Työeläkelaitoksilla ei itsellään ole juurikaan julkiseen velkaan (EDP-velkaan eli Maastrichtin velkaan) luettavia eriä lukuun ottamatta johdannaisiin liittyviä käteisvakuuksia. Takavuosina työeläke­laitokset sijoittivat runsaasti valtion joukkovelka­kirjoihin, ja koska EU:n seuraama EDP-velka kuvaa julkisyhteisöjen velkaa yksityiselle sektorille ja ulkomaille, EDP-velasta pitää vähentää valtion velat työeläke­laitoksille. Näiden sisäisten sulautuserien vaikutus julkiseen velkaan oli suurimmillaan 1990-luvun loppuvuosina (kuvio 4).

Kuvio 4. Alasektorien vaikutus julkiseen velkaan 1994–2015*, miljardia euroa

 Kuvio 4. Alasektorien vaikutus julkiseen velkaan 1994–2015*, miljardia euroa Lähde: Tilastokeskus, julkisyhteisöjen alijäämä ja velka

Lähde: Tilastokeskus, julkisyhteisöjen alijäämä ja velka, *ennakkotieto

Lähtökohtaisesti alijäämä kasvattaa julkista velkaa ja ylijäämä vähentää sitä. Velka voi kasvaa tai pienentyä myös muiden tekijöiden vaikutuksesta. Esimerkiksi sijoitusten arvon­muutokset tai sisäisten velkojen eliminointi vaikuttavat julkiseen velkaan.

Yhteyttä voi tarkastella nk. virtavarantokorjauksen (stock-flow adjustment) avulla. Valtiovarain­ministeriön alustavassa talousarvio­suunnitelmassa vuodelle 2107 on käsitelty asiaa hieman työeläke­laitosten kannalta: "Työeläkeyhtiöiden ylijäämän seurauksena virtavaranto­korjauksilla on huomattava vaikutus velan kehitykseen Suomessa. Periaatteessa Suomen julkisen sektorin bruttovelkaa voitaisiin alentaa ohjaamalla työeläke­yhtiöiden sijoituksia valtion velka­kirjoihin. Eläkkeiden riittävyyden turvaamiseksi on kuitenkin pidetty tärkeänä, että työeläkevarat sijoitetaan kaupallisin perustein, eikä niitä ole pyritty ohjailemaan poliittisesti. Vuonna 2015 virtavaranto­korjaus selitti komission kevään arvion mukaan 40 prosenttia velka-bkt -suhteen muutoksesta.

Kansainvälisissä nettovarallisuusvertailuissa, joissa sekä varat että velat huomioidaan, kiinnittää usein huomiota, että Suomen julkisella taloudella on netto­määräisesti enemmän rahoitus­varoja kuin -velkoja. Tämä johtuu työeläke­rahastoista, jotka näkyvät tilastoissa Suomen julkisen sektorin sijoitus­saatavina. Tässäkin tapauksessa on hyvä muistaa, etteivät eläke­rahastoihin liittyvät saatavat ole normaalia likvidiä varallisuutta, vaan ne on korvamerkitty eläkkeiden maksamiseksi.

Tarkasteluissa pitää muistaa toinenkin, tilastointitapaan liittyvä ongelma. Kansantalouden tilinpidon kansainvälisen ohjeistuksen mukaan sosiaaliturva­järjestelmissä kertyneet rahastoimattomat tai osittain rahastoidut eläkevastuut eivät ole julkis­yhteisöjen velkaa.

Jos eläkevastuut kirjattaisiin julkisyhteisöjen velkana, kaikilla mailla olisi velkaa selvästi enemmän kuin rahoitusvaroja. Tämä johtuu siitä, että tulevat eläkemenot luettaisiin velaksi, mutta tulevia eläkemaksuja ja sijoitustuottoja ei laskettaisi saataviin.

Tilastointi on tältä osin uudistumassa, sillä EU-maat alkavat vuoden 2017 lopussa toimittaa Eurostatille tietoja myös eläkevastuista osana uutta eläketaulua, joka täydentää tilinpidon ydinjärjestelmää. Tilastokeskus laatii raportoitavat tiedot yhteistyössä Eläketurva­keskuksen kanssa.

Vuoden 2015 lopussa 70 prosenttia työeläkelaitosten saatavista – käytännössä suomalaisten eläkevaroista – oli sijoitettuna ulkomaille. Tämä heijastuu myös Suomen kansantalouden ulkomaiseen nettovarallisuuteen (ulkomaisiin nettosaamisiin), kun sitä tarkastellaan sektoreittain (kuvio 5).

Kuvio 5. Suomen ulkomainen nettovarallisuus sektoreittain 2015*, miljardia euroa

 Kuvio 5. Suomen ulkomainen nettovarallisuus sektoreittain 2015*, miljardia euroa Lähde: Tilastokeskus, maksutase ja ulkomainen varallisuusasema

Lähde: Tilastokeskus, maksutase ja ulkomainen varallisuusasema, *ennakkotieto

Voisiko tilastointitapaa parantaa?

Entä jos yksityiset työeläkelaitokset luokiteltaisiin tilinpidossa yksityiseen eli vakuutus­laitossektoriin? Parantaisiko tämä vertailtavuutta?

Tuskin, koska pakollisen työeläkejärjestelmän keskeisten elementtien tulisi siinäkin tapauksessa näkyä tilinpidossa julkisyhteisöjen tileillä. Järjestelmässä kerätyt pakolliset eläkemaksut, maksetut eläkkeet, eläkevarat ja -vastuut ovat luonteeltaan osa kollektiivista sosiaaliturvaa eivätkä kotitalouksien yksityistä vakuutus­säästämistä.

Näin ollen osa työeläkelaitosten eristä jouduttaisiin jollakin kirjaus­menettelyllä kierrättämään julkisyhteisöille, jotta ne näkyisivät tilinpidossa ja siihen pohjautuvissa tunnusluvuissa ’oikein’ julkisina tuloina, menoina ja säästämisenä.

Sen sijaan tilinpidon pohjalta tehtävää analyysiä varmasti helpottaisi, jos työeläkelaitos­sektori jaettaisiin kansantalouden tilinpidossa yksityisalojen ja julkisten alojen kesken. Alla olevasta taulukosta käy ilmi keskeisten sektoritilin taloustoimien jakautuminen vuonna 2015. Julkisiin aloihin on tässä luettu mukaan Kirkon Eläkerahasto.

Taulukko 1. Työeläkelaitosten sektoritili jaettuna yksityisiin ja julkisiin aloihin vuonna 2015, milj. euroa

Taulukko 1. Työeläkelaitosten sektoritili jaettuna yksityisiin ja julkisiin aloihin vuonna 2015, milj. euroa Lähde: Tilastokeskus, kansantalouden tilinpito

*Omaisuustulojen jako yksityisten ja julkisten alojen kesken arvioitu tilinpidon tietojen pohjalta. Huom! Omaisuustulot ja -menot eivät tilinpidossa sisällä arvonmuutoksia tai muita hallussapitovoittoja tai -tappioita. Lähde: Tilastokeskus, kansantalouden tilinpito

Yksityisaloilla maksetut eläkkeet ovat ylittäneet maksutulon jo useampana vuonna. Sijoitustoiminta on tuottanut ylijäämää, ja lisäksi valtio ja Työttömyysvakuutus­rahasto kompensoivat osan eläkemenosta. Ilman julkisia tulonsiirtojakin yksityisalat olisivat yhteensä olleet hieman ylijäämäisiä.

Julkisten alojen sektoritili oli lievästi ylijäämäinen vuonna 2015. Työeläkelaitosten sektoritili ei kuitenkaan sisällä valtion ja kuntien budjeteista suoraan maksettuja eläkkeitä (yhteensä 4,3 miljardia euroa), jotka näkyvät tilinpidossa lähinnä valtiosektorin menona. Valtion eläkkeiden katteeksi tehtävä siirto Valtion Eläkerahastosta valtion talousarvioon (2,3 miljardia euroa) näkyy sekä työeläke­laitosten menona että valtiosektorin tulona.

Julkisten alojen eläkkeet ylittivät selvästi maksutulon, kun myös suoraan budjetista maksetut eläkkeet otetaan huomioon. Jos budjetista maksetut eläkkeet kirjattaisiin työeläkelaitos­sektorin menona, julkiset alat olisivat olleet 1,7 miljardia euroa alijäämäisiä vuonna 2015.

Työeläkelaitoksille tuloutuvat pakolliset työeläkemaksut lasketaan verotilastossa mukaan veroasteeseen. Julkisten alojen tapauksessa pakolliset työeläkemaksut sisältävät myös valtion ja kuntien työnantajina suorittamat työeläke­maksut, jotka rahoitetaan verovaroin, ja jotka näin ollen kirjautuvat veroasteeseen kahteen kertaan.

Vuonna 2015 näiden eläkemaksujen summa oli tilinpidossa 5,1 miljardia euroa. Kun myös julkisyhteisöjen "itselleen" maksamat työnantajan sairausvakuutus­maksut ja työttömyys­vakuutus­maksut otetaan huomioon, veroja kirjautui "liikaa" 6,2 miljardia euroa eli 3 prosentti­yksikköä suhteessa bkt:hen.

 

Paula Koistinen-Jokiniemi työskentelee kehittämis­päällikkönä Tilastokeskuksen talous- ja ympäristö­tilastot -yksikössä.

 

 


Sivun alkuun >>

Kommentit (0 kommenttia)